Consumer Protection Insights: Remedies against NACP Sanctions

CUM POT FI ATACATE MĂSURILE ȘI SANCȚIUNILE CONTRAVENȚIONALE APLICATE DE ANPC?

REMEDII ȘI RUTE PROCEDURALE

‍

Autori: Carina Vermeșan și Andrei Cîmpan ^[1]

24 februarie 2025

‍

1. Context

‍

[1] Într-un context actual în care au fost efectuate numeroase controale de către Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor^[2], soldate cu sancțiuni substanțiale, analiza remediilor și rutelor procedurale pe care cei sancționați sau alți actori interesați din lanțul de distribuție le pot avea prezintă un interes practic semnificativ. 

[2] Potrivit reglementării actuale, de cele mai multe ori sancțiunile principale și complementare aplicate de ANPC vor determina rute distincte de atacare a lor:

• Procesele verbale  (prin care se constată fapta, se aplică sancțiunea principală: amendă contravenționale sau avertisment) vor fi susceptibile de a fi atacate, ca regulă generală, în procedura contravențională – prin plângere de competența judecătoriilor, potrivit  Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor („OG nr. 2/2001”);

• Ordinele sau deciziile prin care se aplică însă sancțiuni complementare (precum încetarea practicii comerciale incorecte, închiderea temporară sau definitivă a unității sau suspendarea autorizației) vor fi susceptibile de a fi atacate în contencios administrativ cu acțiune în anulare.

[3] În cele mai multe cazuri, dat fiind că situația de fapt e reținută prin procesul verbal, se impun a fi atacate atât procesul verbal, cât și ordinul sau decizia privind măsurile complementare (chiar dacă, altfel, procesul verbal prevede doar sancțiunea avertismentului). 

[4] La aceste două proceduri judiciare desfășurate în paralel se pot adăuga și cererile de suspendare având ca obiect procesul verbal (pe calea ordonanței președințiale), respectiv ordinul sau decizia (prin intermediul cererii de suspendare potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 („Legea nr. 554/2004”)).

‍

1.1. Cine sunt cei vizați de sancțiunile/ măsurile ANPC?

[5] Legislația în materie, precum Ordonanța nr. 21/1992 privind protecția consumatorilor („OG nr. 21/1992”), stabilește în principiu obligații pentru toate categoriile de actori implicați în lanțul de comercializare a produselor, de la:

• producători, la ‍

• distribuitori și importatori,

• transportatori,

• vânzătorii care oferă produsul consumatorului, dar și

• categoria mai largă de prestatori de servicii, 

reglementând aspecte esențiale legate de siguranța, conformitatea și retragerea de pe piață a produselor și serviciilor care ar putea afecta drepturile consumatorilor. O prezentare a câtorva din aceste obligații potrivit OG nr. 2/2001 este redată în Anexa 1. 

[6] Similar, Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor comerciale incorecte ale comercianților în relația cu consumatorii și armonizarea reglementărilor cu legislația europeană privind protecția consumatorilor („Legea nr. 363/2007”) definește comerciantul (vizat de aplicarea legii și a pachetului de obligații decurgând din aceasta) de o manieră largă, suficient de cuprinzătoare cât să includă toate persoanele fizice sau juridice implicate în practici comerciale, fie ele chiar industriale sau de producție, artizanale sau liberale. 

[7] În concluzie, sancțiunile și măsurile aplicate de ANPC pot fi aplicate, în mare, aproape tuturor operatorilor economici implicați sub o formă sau alta în circuitul produsului de la producător până la consumator sau în prestarea de servicii către consumatori.

‍

1. 2. Cine are interes (comercial și juridic) să atace actele prin care sunt dispuse sancțiuni?

[8] În unele cazuri însă, persoana căruia îi sunt aplicate (contravenientul din Procesul Verbal sau destinatarul ordinului sau deciziei prin care se aplică măsuri complementare) nu este singurul actor care resimte efectele acestor sancțiuni.

[9] Când sancțiunile și măsurile sunt aplicate vânzătorului către consumator (hipermarketuri, supermarketuri etc.), consecințele contractuale și economice pot fi transferate (și) către actori situați în amonte pe lanțul de distribuție, precum producătorul, importatorul sau distribuitorul – fie prin mecanisme contractuale (i.e., refacturare), fie prin consecința excluderii de la raft a respectivelor produse ce au făcut obiectul unei sancțiuni.

[10] Regimul atacării acestor sancțiuni contravenționale depinde în funcție de persoana interesată să atace actele prin care s-au constatat sancțiuni contravenționale:

• contravenientul/ destinatarul actului (de regulă, operatorul care vinde direct către consumator), sau 

• alte persoane vătămate (altele decât destinatarul actului – precum producători, importatori, transportatori, distribuitori, etc.).

‍

2. Sancțiunile aplicabile

[11] Atât OG nr. 21/1992, cât și Legea nr. 363/2007 „operează” cu un regim sancționator dual alcătuit din: 

1. sancțiunile principale - amenzile contravenționale/ avertismentele aplicate chiar de agenții constatatori prin procese verbale de contravenție, 

dar și 

2. măsuri / sancțiuni complementare aplicate prin alte acte administrative^[3][4]. 

[12] Amenzile contravenționale ce pot fi aplicate ca urmare a încălcării legislației privind protecția consumatorilor pot ajunge până la până la 100.000 RON, în funcție de obligația efectiv încălcată.

E.g.: fapta a avut ca urmare vătămarea sănătății sau a integrității corporale a uneia sau mai multor persoane, amendă contravențională poate ajunge până la 100.000 RON și este în mod obligatoriu urmată de închiderea definitivă a unității conform art. 51 din OG nr. 21/1992).

[13] În vederea limitării prejudiciilor aduse consumatorilor, art. 55 din OG nr. 21/1992 prevede (de o manieră incoerentă față de conținutul art. 57 din același act normativ) că și agentul constatator ar putea dispune anumite măsuri, precum:

• oprirea definitivă a comercializării şi retragerea din circuitul consumului uman a produselor neconforme ce pun în pericol consumatorii;

E.g.: produse interzise consumului uman, cu termen de valabilitate expirat, care au semne de infestare cu paraziți, urme de contact cu rozătoare, miros și gust străine de natura produsului sau pete de mucegai, corpuri străine sau cărora le lipsesc documentele de proveniență etc.;

• oprirea temporară a prestării serviciilor, importului, fabricației, comercializării produselor sau a utilizării acestora la prestarea serviciilor, până la remedierea deficiențelor;

E.g.: Această măsură poate fi dispusă dacă lipsește testarea/ certificarea produselor, acestea nu îndeplinesc anumite caracteristici prescrise/declarate – fără a fi însă periculoase, nu au documente de însoțire sau se prestează servicii care pot pune în pericol viața, sănătatea sau interesele consumatorilor;

• distrugerea produselor periculoase oprite definitiv de la comercializare – dacă se determină că această măsură este singura prin care pericolul poate înceta.

[14] Art. 57 din OG nr. 21/1992 stabilește însă că aceste măsuri complementare pentru limitarea prejudiciilor consumatorilor vor putea fi dispuse doar prin ordin sau decizie și vor putea fi aplicate doar de către conducătorii autorității publice (direct sau în baza unei delegări). Această necorelare între art. 55 și art. 57 din același act normativ oferă posibilitatea actorilor economici să conteste eventualele măsuri complementare dispuse chiar de agentul constatator prin proces verbal, fără a fi reflectate într-un ordin sau decizie și în absența unei delegări. 

[15] Regula generală potrivit OG nr. 21/1992 este că agentul constatator care întocmește procesul verbal prin care constată fapta și aplică avertismentul sau amenda contravențională poate doar să propună sancțiuni complementare, precum:

• Închiderea temporară a unității pe o durată de max. 6 luni 

Cazuri de aplicare: lipsa condițiilor igienico – sanitare pentru produsele sau serviciile prestate, folosirea unor spații necorespunzătoare pentru producție, depozitare, comercializare sau prestare de servicii, nerespectarea condițiilor pentru transport sau manipulare, lipsa certificatelor de conformitate etc.

• Închiderea temporară a unității pe o durată între 6 – 12 luni

Cazuri de aplicare: abateri repetate sau în cazul în care se refuză permiterea controlului într-o primă fază, iar mai apoi sunt constatate deficiențe grave, neacordarea certificatelor de garanție pentru lucrări de prestări de servicii, utilizarea în service a unor componente neomologate etc.  

• Închiderea definitivă a unității

Cazuri de aplicare: importul cu bună știință a unor produse ce nu respectă condițiile calitative prescrise sau declarate sau sunt periculoase, prestarea de servicii ce pun în pericol siguranța, sănătatea sau viața consumatorilor, punerea în vânzare a produselor despre care se știe că sunt falsificate sau contrafăcute, nesistarea livrărilor/ retragerii de la comercializare pentru produse constatate ca periculoase sau care nu îndeplinesc caracteristicile prescrise sau declarate, continuarea activității deși s-a dispus măsura închiderii temporare etc.

• Suspendarea sau retragerea definitivă a avizului, acordului sau autorizației

[16] În baza propunerii agenților constatatori (reflectate la nivelul procesului verbal), se vor putea emite apoi ordine sau decizii de către conducătorii autorității publice (direct sau prin delegare), excepție făcând suspendarea sau retragerea definitivă a avizului, acordului sau autorizației – care va fi aplicată de autoritățile competente în materie în funcție de tipul acestor acte. 

[17] Similar regimului juridic creionat prin OG nr. 21/1992, Legea nr. 363/2007 prevede că măsurile complementare de încetare a practicii comerciale incorecte sau interzicerea inițierii ei sau de suspendare a activității sau serviciilor până la încetarea practicii comerciale incorecte vor putea doar să fie propuse de agenții constatatori (art. 13 din Legea nr. 363/2007). 

[18] Astfel, măsurile complementare vor fi efectiv aplicate, potrivit art. 13¹ din Legea nr. 363/2007, doar de către președintele ANPC sau de către conducătorii unităților cu personalitate juridică din subordinea ANPC. Legea nr. 363/2007 stabilește o sferă de aplicare teritorială extinsă a măsurilor dispuse de președintele ANPC (în contrast cu cele aplicate de către conducătorii unităților cu personalitate juridică): asupra tuturor sediilor sau punctelor de lucru ale comercianților.

[19] O astfel de împărțire a măsurilor ce pot fi dispuse – diferențiat în funcție de organul competent și conținutul măsurii – generează o pluralitate de remedii judiciare sau administrative, urmate de operatorii economici chiar în paralel.

‍

3. Remediile existente împotriva sancțiunilor contravenționale și a măsurilor complementare aplicate de ANPC

[20] Atacarea în instanță a actelor juridice prin care se aplică măsuri vătămătoare, precum interzicerea comercializării, nu suspendă executarea măsurilor astfel dispuse (art. 59 din OG nr. 21/1992, art. 12 din Legea nr. 363/2007 pentru măsurile luate prin ordin sau decizie). 

[21] Privarea acestor rute judiciare de un efect suspensiv cu privire la actul atacat va impune părților interesate să formuleze cereri de suspendare a efectelor procesului verbal pe calea ordonanței președințiale sau formularea unor cereri de suspendare în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004 (art. 14^[5] și 15).

‍

3.1. Atacarea procesului verbal cu plângere contravențională

[22] Atacarea procesului verbal în calitate de contravenient. În măsura în care partea interesată să atace procesul verbal este chiar partea căreia i s-a aplicat amenda contravențională sau avertismentul, aceasta va putea formula plângere împotriva procesului verbal, în condițiile OG nr. 2/2001. Termenul de atacare este de 15 zile de la comunicarea/ înmânarea procesului verbal – fiind stabilită o competență alternativă în favoarea judecătoriei, fie de la locul săvârșirii faptei, fie de la sediul contravenientului. 

[23] Cu toate acestea, OG nr. 2/2001 nu oferă calitate procesuală activă în mod explicit altor actori economici (în afara contravenientului expres menționat în procesul verbal) ce ar putea fi vătămați de efectele procesului verbal. Deși în art. 31 alin. (2) din OG nr. 2/2001 se prevede că va putea formula plângere și proprietarul bunurilor confiscate – strict cu privire la măsura confiscării, această prevedere nu acoperă cele mai frecvente ipoteze din practică: cele în care, ca urmare a unei sancționări a vânzătorilor pentru fapte săvârșite în raport cu consumatorii, vânzătorii transferă riscul comercial la ceilalți actori din lanțul de distribuție, iar aceștia din urmă sunt cei care dețin informațiile necesare pregătirii apărării, dar și interesul concret de a înlătura măsurile dispuse, fără a fi în toate cazurile, în sens tehnic – juridic titularii dreptului de proprietate asupra bunurilor confiscate.

[24] Intervenție accesorie în sprijinul contravenientului de către alți actori din lanțul de distribuție (terți față de procesul verbal). Dacă contravenientul a atacat cu plângere procesul verbal – distribuitorii, transportatorii, producătorii etc. vor putea formula o cerere de intervenție accesorie în sprijinul apărărilor contravenientului – ei aflându-se în poziția cea mai bună strategică pentru a formula apărări cu privire la produsul sau serviciile vizate de sancțiune. Practica majoritară a instanțelor este în sensul admiterii în principiu a acestor intervenții accesorii^[6], fiind recunoscut interesul personal al actorilor din lanțul de comercializare în susținerea poziției petentului. 

[25] Atacarea procesului verbal de către un terț la acesta. Cu toate acestea, în anumite situații în care contravenientul decide să nu atace procesul verbal (fie pentru că refacturează costurile cu amenda către distribuitori/ importatori în baza contractului, fie pentru că nu sunt direct afectați de propunerea unei măsuri precum cea a interzicerii comercializării unui produs – având posibilitatea să îl înlocuiască la raft cu alte produse concurente, iar sancțiunile principale nu sunt împovărătoare), terțul interesat (producătorul, importatorul, distribuitorul, etc) va putea justifica interes (comercial, dar și juridic) pentru a ataca el însuși un astfel de act. 

[26] Cu toate acestea, în optica noastră – confirmată în anumite instanțe și de practica judecătorească^[7], procesul verbal rămâne un act administrativ față de acești terți – act ce poate fi atacat în condițiile Legii nr. 554/2004 și de persoana vătămată, chiar dacă aceasta nu este destinatarul actului administrativ. 

[27] Într-un astfel de caz, suntem de părere că partea interesată va putea formula direct acțiune în anulare în contencios administrativ împotriva procesului verbal vătămător, pe rolul instanțelor de contencios administrativ. Eventuala formulare a unei plângeri prealabile de către terțul față de acel proces verbal (comunicat deja contravenientului, deci intrat în circuitul civil), în plus față de a fi neobligatorie, a fost respinsă în practică de către ANPC ca fiind neîntemeiată față de intrarea în circuitul civil a acelui proces verbal – aspect de natură a împiedica revocarea sa pe cale administrativă.

‍

3.2. Remediul administrativ 

[28] În plus față de remediile judiciare, OG nr. 21/1992 prevede ca posibilă o ridicare a măsurilor complementare a închiderii temporare sau definitive a unității sau suspendarea/ retragerea definitivă a avizului, acordului sau autorizației, în baza unui acord scris din partea ANPC după remedierea deficiențelor ce au condus la aplicarea sancțiunii complementare.

[29] Cu toate acestea, un astfel de remediu administrativ nu este disponibil pentru toate măsurile pe care ANPC le poate dispune și presupune, ca premisă, o acceptare (chiar circumstanțiată) a faptului că a existat o încălcare și disponibilitatea (inclusiv logistică și operațională) de remediere a sa.

‍

3.3. Atacarea ordinului/ deciziei prin care s-au dispus măsuri complementare în contencios administrativ

[30] Separat de atacarea procesului verbal, măsurile complementare dispuse prin ordin sau decizie potrivit art. 57 din OG nr. 21/1992 sau art. 13¹ din Legea nr. 363/2007 (norme speciale și derogatorii parțial de la art. 21 din OG nr. 2/2001) vor fi susceptibile să fie atacate în contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004. Față de prevederile mai laxe ale Legii nr. 554/2004, care recunoaște calitate procesuală activă oricărui terț vătămat de un act administrativ, chiar adresat altuia, eventualii producători, importatori, distribuitori care nu sunt destinatarii actului vor putea totuși să îl atace în contencios administrativ și direct, fără a mai depinde de atacarea lui de către destinatarul actului. 

[31] În cele mai multe cazuri, având în vedere că ordinul/ decizia sunt comunicate contravenientului, în practică (inclusiv cea administrativă, la nivelul ANPC și a comisariatelor) s-a considerat că plângerea prealabilă nu este obligatorie (fiind de altfel și respinse) pe motiv că actul administrativ nu mai este susceptibil de revocare, intrând în circuitul civil și producând efecte juridice odată cu comunicarea sa către contravenient.

[32] Și într-un astfel de caz, se va putea formula o cerere de suspendare a actelor administrative – raportat la prevederile Legii nr. 554/2004.

‍

ANEXA 1

Prezentare (neexhaustivă) a principalelor obligații ce revin jucătorilor din piață

OG nr. 21/1992 stabilește interdicția de a comercializa produse sau de a presta de servicii care, utilizate în condiţii normale, pot pune în pericol viaţa, sănătatea sau securitatea consumatorilor, iar ANPC, prin structurile sale de conducere și control, are dreptul de a verifica și sancționa aceste aspecte.

‍

Obligațiile producătorilor:

• Să pună pe piață numai produse sigure și, dacă este necesar conform legislației, acestea să fie testate și/sau certificate.

• Să pună pe piață numai produse care respectă condițiile prescrise sau declarate.

• Să oprească livrările și să retragă de pe piață și/sau de la consumatori produsele care nu îndeplinesc caracteristicile prescrise/declarate sau care pot afecta viața, sănătatea, securitatea ori interesele economice ale consumatorilor, dacă retragerea este singura soluție pentru eliminarea neconformităților.

• Să asigure, pe durata de fabricație și după scoaterea din programul de fabricație, pentru o perioadă cel puțin egală cu durata medie de utilizare, piesele de schimb și service-ul necesar pentru produsele de folosință îndelungată.

• Să utilizeze în activitatea de producție și depozitare spații corespunzătoare.

‍

Obligațiile distribuitorilor:

• Să se asigure că produsele oferite spre comercializare sunt sigure și respectă condițiile prescrise sau declarate.

• Să nu comercializeze produse despre care au informații sau suspiciuni că ar putea fi periculoase.

• Să anunțe imediat autoritățile competente și producătorul despre existența pe piață a unui produs periculos.

• Să retragă de la comercializare produsele care nu îndeplinesc caracteristicile prescrise/declarate, dacă retragerea este singurul mijloc pentru eliminarea neconformităților.

• Să asigure condițiile tehnice stabilite de producător pentru transport, manipulare, depozitare și desfacere.

‍

Obligațiile prestatorilor de servicii:

• Să folosească în cadrul serviciilor prestate numai produse și proceduri sigure și, dacă este necesar, acestea să fie testate și/sau certificate.

• Să anunțe imediat existența pe piață a unui produs periculos de care au cunoștință.

• Să presteze numai servicii care nu afectează viața, sănătatea, securitatea consumatorilor sau interesele economice ale acestora.

• Să respecte condițiile prescrise sau declarate, precum și clauzele contractuale.

• Să asigure, la prestarea serviciilor nealimentare, condiții igienice, condițiile stabilite de producător, legislația în vigoare și cele specifice activității.

Legea nr. 363/2007 stabilește interdicția de a folosi practici înșelătoare și agresive.

• În esență, practicile comerciale înșelătoare sunt acțiuni ale profesioniștilor care conțin informații false sau care, prin prezentarea lor generală, induc sau pot induce în eroare consumatorul mediu, determinându-l să ia o decizie comercială pe care altfel nu ar fi luat-o.

E.g.: afişarea unui certificat, a unei mărci de calitate sau a unui echivalent fără a fi obţinut autorizaţia necesară; afişarea unui certificat, a unei mărci de calitate sau a unui echivalent fără a fi obţinut autorizaţia necesară; falsa afirmaţie că produsul poate vindeca boli, disfuncţii sau malformaţii etc.

• Similar, practicile comerciale agresive sunt acele acțiuni care, prin hărțuire, constrângere sau influență nejustificată, limitează semnificativ libertatea de alegere a consumatorului, determinându-l să ia decizii comerciale pe care în mod normal nu le-ar fi luat. 

E.g.: crearea impresiei consumatorului că nu poate părăsi sediul comerciantului până când nu se întocmeşte un contract; informarea explicită a consumatorului că, în cazul în care acesta nu cumpără produsul sau serviciul, comerciantul riscă să îşi piardă serviciul ori mijloacele de trai; solicitarea persistentă şi nedorită, prin intermediul telefonului, faxului, e-mailului sau prin alte mijloace de comunicare la distanţă, cu excepţia situaţiilor legitime şi în măsură justificată, conform legislaţiei naţionale, pentru punerea în aplicare a unei obligaţii contractuale etc.

‍

^[1]Prezentul material nu reprezintă asistență juridică, exprimând doar opiniile juridice profesionale ale autorilor, fără a ține însă cont de elemente de fapt specifice unui caz aparte, detalii ce pot modifica reperele prezentate în prezenta cauză.

^[2] Pentru ușurință ne vom referi generic la această autoritate prin abrevierea ANPC.

^[3] Legislația în materia consumatorilor reprezintă o ipoteză de lege specială față de art. 21 din O.G. nr. 2/2001 care stabilește la alin. (1) și (2) că acele sancțiuni ce nu pot fi aplicate direct de agentul constatator, vor fi aplicate de organul competent tot pe procesul – verbal ca instrumentum: (1) În cazul în care prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea. (2) Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.

^[4] În aplicarea acestor sancțiuni se va avea în vedere și Legea prevenirii nr. 270/2017 („Legea nr. 170/2017”) raportat la HG nr. 33/2018 privind stabilirea contravențiilor care intră sub incidența Legii prevenirii nr. 270/2017, precum și modelului planului de remediere („H.G. nr. 33/2018”).

^[5] E.g.: Hotărârea Tribunalului Prahova nr. 882/2021 sau Hotărârea Tribunalului Bacău nr. 7/2019.

^[6] E.g.: Hotărârea Judecătoriei Sector 2 nr. 5156/2024 și Încheierea anterioară de ședință din 19.09.2023.

^[7] Hotărârea Tribunalului București nr. 4212/2021.

‍

‍

‍

‍

‍

‍